明确职责 强化考核 推动督学责任区建设再上新台阶

——施正洲主任在全市督学责任区交流会上的总结发言   

    2009年12月，根据教育部、省教育厅有关文件精神，无锡市教育局、市政府教育督导室联合下发了《关于建立无锡市督学责任区制度的通知》（锡教督〔2009〕15号），在省内率先建立了督学责任区。目前，全市共建立了57个区县级责任区，配备了64名市级兼职督学和201名区（县）兼职督学，每名责任区督学负责4—5所学校，形成了覆盖每一所中小学的由省督学、市督学、区县督查员三级组成的专职、兼职互补的督学责任区督查网络。
    督学责任区制度运行几年来，我市规范办学形势不断好转，学校管理水平和人民群众对教育的满意度不断提升，督学责任区工作成效逐步显现。但由于相关的政策依据还不是很充分，运行实践中也遇到了一些问题。今天，大家在这里交流经验，共同研究进一步加强和改进责任区工作的有关问题，我听了很受启发。下面谈三点不成熟的想法。
    一、认清当前督学责任区建设的新特点
    建立督学责任区制度，是新时期教育督导改革发展和自我完善的一项创新性工作，它延伸了督导触觉和工作手臂，使督导工作责任前移、重心下沉。当前教育督导改革发展的新形势、新任务和人民群众对教育的新期盼、新要求,对督学责任区工作提出了更高的要求。我们要认清当前形势下督学责任区建设出现的新特点，不断完善督学责任区制度。
    1. 全面建立督学责任区是教育依法管理的客观要求。
    1999年，教育部《关于加强教育督导与评估工作的意见》（教督〔1999〕6号）中就已经提出：“为充分发挥教育督导的功能，有条件的地方可逐步建立督导责任区制度。” 2001年，在《国家教育督导团关于加强基础教育督导工作的意见》第22条“加强督学队伍建设”中，又一次提出：“地、县两级督学可建立责任区制度，明确责任，分区开展督导工作。” 2008年，江苏省教育厅、省政府教育督导团联合下发了《关于建立省督学责任区制度的通知》（苏教督〔2008〕8号），要求建立省、市、县（区）三级督学责任区。
    2012年5月，为落实教育规划纲要“坚持督政与督学并重”要求，推动督学工作制度化、常态化，加强对中小学校的监督与指导，教育部又制定下发了《关于加强督学责任区建设的意见》（教督〔2012〕7号），首次对督学责任区的建设提出比较明确和具体的要求。2012年10月1日由国务院颁布施行的《教育督导条例》进一步明确了督学责任区制度是国家教育督导制度的重要内容，是教育督导机构对学校教育教学工作实施经常性督导的重要制度。《条例》第13、14、15条对督学责任区的设立、督查形式、督查次数作出了规定，这既使督学责任区工作进入有法可依的阶段，同时也提出了新的更高要求。
    2. 开展经常性督查是教育督导的现实需求。
    随机督导是教育督导的基本形式之一。我市倡导的“一日督导”，就是对这种形式的创新，即督学和学生一起进校，从早到晚，选择参加学校的教学、管理、课外各种活动，到学生放学才离开学校。它具有时间灵活、场所可选择和交流多样性的特点，这为查实情、见实效创造了前提条件，在很大程度上排除了虚假因素，避免了形式主义，从而增强了教育督导的实效性，体现了教育督导的本质追求。正是由于随机督导的灵活性和实效性，使它具有独特的优势和特殊的价值，成为专项督导、综合督导的重要补充，在推动教育发展、促进教育改革过程中发挥了其它教育督导形式替代不了的作用。
    近年来，注重运用随机督导开展学校督导评估工作成为一种趋势。《教育部关于加强督学责任区建设的意见》（教督〔2012〕7号）提出省、市、县三级要分别设立督学责任区，“市级督学责任区的主要职能是对区域内普通高中学校（含民办）和直管学校进行随机督导检查。县级督学责任区的主要职能是对本区域内九年义务教育及以下学校（含民办）进行随机督导检查。”《教育督导条例》明确规定“督学对责任区内学校实施经常性督导每学期不得少于2次。”目前，江苏省督导办也在制定相应文件，要求各地对所有学校开展经常性的督导检查。
    3.重视“督学”工作是教育走向内涵管理发展的必然追求。
    督政与督学相结合，是中国教育督导制度的特色。过去，我们其实更多的是把精力放在了“督政”上：“两基”推进、教育现代化、义务教育均衡，大多是借助“督政”手段，促进政府加大财政投入，扩大场地，添置教学设施设备，改善办学条件。现在，国家的财政投入已经达到GDP的4%，公用经费也已基本能满足学校的日常运转需要。有了设施一流的学校，老百姓依然不满意，问题主要出在管理和质量上。帮助学校推进有效教学，落实精细管理，已经显得更为迫切。国内外先进的经验表明，办学条件改善、外延扩张的时代已经过去，教育行政管理的重心必然转到促进学校内涵发展上来。新的形势要求教育督导要更加注重监督评估教育质量和效益，走以督学为主、督政与督学相结合的发展道路。督学责任区制度就是在这样的背景之下创新、产生、发展、成形的。事实上，实施督学责任区制度正是完善督导制度、加强督学工作的积极探索，也是教育领域尊重基层首创精神并最终上升为一项教育管理制度的成功案例。                      
     二、深刻理解督学责任区建设的价值和意义
    责任区创建之初，有许多令人困惑的问题。因为责任区的“非官方”身份，曾经面临许多难题：人员聘任的主体，兼职人员的管理、考核及待遇，经费来源，与各级督导室的关系等等，都缺乏明确的政策依据。这几年，由于各地的实践探索，有些问题正逐步明晰化。
    1. 设立督学责任区体现了建立教育督导制度的初衷。
    1977年9月，邓小平同志在与教育部负责人谈话时提出：“要健全教育部的机构。要找一些四十岁左右的人，天天到学校里去跑。搞四十人，至少搞二十人专门下去跑。要象下连队当兵一样，下去当‘学生’，到班里听听课，了解情况，监督计划、政策等的执行，然后回来报告。这样才能使情况反映得快，问题解决得快。”现阶段，我国的教育督导机构还没有足够的力量覆盖到所有学校。督导部门的主要精力只能用在开展综合督导和一些专项督导上，面广量大的普通中小学可能几年还轮不上一次综合督导。但是，目前校长的办学理念和管理能力还不能令人满意，素质教育的实施、课业负担的控制、教育方针政策的落实，还没有到非常自觉的程度，某些学校仍然存在办学思想不端正、办学行为不规范、教育教学质量低下等突出问题。为有效遏制这种现象，改变这种状态，有必要建立一个由省、市、县三级督学组成的督学责任区制度，把教育行政管理工作和中小学校办学情况纳入全方位、经常性的随机督导检查范畴，在区域内建立经常性督导与集中专项督导相结合的教育督导工作机制。
    2. 建立督学责任区是提高督导水平和质量的组织机制。
    我国的教育督导队伍是随着改革开放的步伐和国民经济的好转逐渐壮大起来的。但机构不独立、人员不足、没有专业资质等先天不足使得督导室的功能难以正常发挥。长期以来，我国的行政处于强势地位，教育督导的力量则显得不足。但行政也不是万能的，我们的学校那么多，要想了解所有学校的情况也是不可能的。教育督导和行政管理正好可以互为交叉，互为补充。在现在专职人员不足的前提下，兼职人员的聘任正好壮大了督导队伍。而且，现在的责任区督学，以小组为单位，交叉检查也好，分组检查也好，克服了单个人力量的不足，成为一种组织化行为，像我市的城中三区，以及锡山区和新区，惠山区和滨湖区，由于采用了分组联系和交叉互查，既扩大了督学工作的覆盖面，又和学校形成了良性互动。
    3. 责任区督学的随机督查是督导室工作常态化的要求。
    教育督导部门行政人员有限，面对面广量大的学校，只有借助责任区督学的力量，分片负责，随机督导，才能做到区域内学校全覆盖，实现督导工作常态化。督学责任区的性质不同于履行行政职能的督导部门，它主要是延伸和代理了某些与行政权力联系较弱且政府督导机构难以顾及的职能，它在兼有一般性监督、检查、评估功能的同时，更主要的是指导的功能，包括为学校诊断问题、帮助学校提升内部管理水平、促进教师专业成长、合力解决学校发展难题等。因此，责任区督学应当以服务学校为根本，通过多种形式对学校进行经常性、随机性的督导，对存在的问题要及时发现、如实反映、客观分析、大胆建言，不断提高责任区工作的针对性和时效性，为教育督导部门开展工作提供决策参考。
    4. 督学责任区建设是现阶段开展督学工作的主导机制。
    督学责任区工作应该是全方位、全过程、全覆盖的，不是临时性的工作。首先，在管理上要求有整体设计、规定动作。目前来看，我市各个责任区的工作都比较规范：年度有计划，半年有小结，不少地方每个月召开工作例会，计划性很强；责任区对学校有定期的安排，督学都定期地走进学校开展督查活动。其次，还要注意处理好责任区和专项督导、综合督导的关系，使得三种督导形式形成一种和谐的交响乐。
    三、改革创新促发展，推动督学责任区工作再上新台阶
    我市的督学责任区工作在省内起步较早，在规范学校办学行为和促进学校内涵发展也产生了一定成效，一些区域在制度建设、工作机制创新方面也有所突破。但是，因为原来的政策制度不够明晰，各地领导重视程度各有差异，发展的不平衡在所难免，需要我们不断学习，不断反思，勇于探索，勇于创新。
    1. 要科学合理划分责任区，努力实现全覆盖。
    督学责任区建立之初，主要考虑各地实际情况，对责任区的设置形式、每个责任区的覆盖范围都没有做出明确规定。从当前情况看，各地在划分责任区时，主要是因地制宜，有的是按照行政区划设置，也有的按学校管理的隶属关系或者按学校类别和层次来设置。其中有的划分不尽合理。与设置形式相比，责任区覆盖范围的问题比较突出。由于责任区覆盖面没有绝对标准，加上面宽线长，有的地方路途遥远，责任区督学不可能深入到每所学校有效开展工作。同时，在实际的工作中，出于推进素质教育和落实规范办学要求的考虑，责任区督学较多的侧重于中小学校的随机检查，对职业教育学校、特殊教育学校等，则很少顾及。然而，根据《条例》的要求，辖区内的所有学校，都应该是教育督导的责任对象，都需要派人经常性地开展督导，不能留有空白。因此，我们需要进一步完善督学责任区建设，科学合理划分督学责任区，做到区域内各级各类学校全覆盖。
    2. 要加强督导人员的专业化建设，提高督学的公信力。
    教育督导不同于一般的教育行政管理，既要求督学通过加强自身专业知识和技能的学习，提升督导对象的认同感；又需要督学有强烈的责任心和文化使命感，以提升督导对象的信任度和满意度。当下责任区督学队伍建设中存在着如准入缺乏标准、结构不合理、专业性不强等问题，加强督学队伍建设，提高督学公信力就显得尤为迫切。我们认为，今后要朝着以下几个方面努力：一要完善督学准入制度，严格遴选督学。在现行的教育督导体制下，我们要争取将那些水平高、威望高、且已退居二线不再担任机关和学校具体工作的干部和校长，以及教科研、教育技术装备、财务等专业人才吸收到责任区督学队伍中来，最好能借鉴英、法等国分类设置督学标准，统一建立督学资格考核认证制度。二要加强督学培训和督导研究，构建专业权威。要建立多形式、多途径、分层次的培训制度，扎实开展督导研究，认真研究督导方法，提高教育诊断技术、分析技术水平。三要完善督学工作的保障机制，使督学的工作公开透明。中央“八项规定”以后，我们督导战线也应转变作风，反对形式主义和官僚主义，做到廉洁自律，倡导发展性、合作性、自主性督导，更新督导方式，减轻学校负担。同时，要强化督导结果的运用，及时向社会公告，提高督导的权威性和实效性。
    3. 要强化保障，并通过考核激发内生动力。
    《教育督导条例》明确指出教育督导机构“在本级人民政府领导下独立行使督导职能”，且“县级以上人民政府应当将教育督导经费列入财政预算”，然而从目前的情况来看机构不独立、编制和经费不足的情况仍然普遍存在。因此，当前督学责任区建设迫切需要一个完善的制度体系，强化组织保障和经费保障。首先，要从制度上保障督导工作条件，包括督学的基本待遇、交通条件、工作经费，明确人员聘任的主体和兼职人员的管理。其次，要建立一个系统、规范、科学的考核评价机制和约束激励机制。教育督导部门应作为监管主体，对责任区和每一位督学进行综合评价，要组织对责任区督学的培训、考核和表彰，要把责任区督学的随访督导检查记录、督导报告和责任区内中小学校教育教学质量作为考核和表彰的重要依据，进一步提升责任区工作成效。